II. 병합 직후의 동향

1. 과도기의 관리 방침과 유곽의 제1차 재편

1910년 6월, 일본은 대한제국 정부에 '한국 경찰 업무 위탁에 관한 각서'를 강요하여 조선의 경찰권을 완전히 장악하고, 이른바 헌병 경찰 제도(헌병이 경찰관을 겸임)를 설립하였다. 바로 이어서 한국의 '합병'(같은 해 8월 29일)으로 일본은 조선을 완전히 식민지로 만들었고, 통치 기관으로 조선총독부가 설치되었다. 이미 대한제국 정부의 경찰 업무를 흡수한 통감부의 경찰서도 총독부로 이관되었다. 서울의 경찰 업무(과거에는 경성 이사청[일본 측]·경시청[조선 측] 관할)는 총독부 경찰 총감부로, 지방 경찰 업무(마찬가지로 각 이사청[일본 측]·각 도[조선 측] 관할)는 각 도 경찰부로 인계되었다. 그리고 '합병' 다음 해인 1911년부터 13년에 걸쳐, 전국 13도 중 8도에서 식당·음식점, 기생·안주인 등에 대한 관리 법령을 새로 제정하였고, 집창 정책의 철저, 연령 하한 조정, 성병 검진 규정의 정비 등이 이루어졌다.

이러한 법령의 효력은 '합병' 이전 일본인만을 대상으로 한 영사관령·이사청령이나, 조선인만을 대상으로 한 대한제국 정부의 '기생단속령'·'창기단속령'과는 달리, 법제상으로는 일본인과 조선인 모두에게 고르게 적용되어야 했다. 그러나 함경북도나 강원도에서는 해당 법령을 조선인 영업자에게 '준용'하는 조항이 있었고, 경상남도의 '식당 및 음식점 영업 단속 규칙'(1912년 9월, 도 경찰부령 제1호)에서는 조선인에게 일부 규정을 적용하지 않는 조치를 취하는 등, 일본인 영업자에 대한 단속이 법령 제정의 주요 목적이었던 것으로 보인다.

1910년대 초반의 조선인 접객업에 대한 관리 정책에 대해 한 경찰 관료는 "기생·갈보의 매춘업에 대한 경찰 상의 단속 규칙은 이를 설정한 지역과 전혀 결여된 지역이 있다. 따라서 건강 진단의 경우도 대체로 바이러스 전파 방지를 목적으로 하는 한도에서 시행해야 한다고 믿는다"며, 그 시점에서의 단속이 아직 불완전하다는 점을 인정하고 있다. 또한 후술할 바와 같이 이 시기에도 조선인 '매춘부'를 유곽에 가두려는 움직임이 있었으나, "조선인(마마) 기생들이 자발적으로 유곽에 들어가 영업에 종사하는 경우는 별도로 하고, 조선 고유의 관습상 이들에 대한 영업 거주 제한은 본토인 기생들처럼 엄중하게 제한할 수 없었다"는 상황이었다. 같은 시기에 경상남도 경찰부는 "조선인(마마)의 관습상 대여석에 준할 수 있는 영업이 존재하지 않는다"며, 적어도 1910년대 초반까지는 수명 수 명에서 수십 명의 여성을 보유하고 매춘을 시키는 일본의 대여석 시스템은 조선인 사회에는 거의 존재하지 않았고, 따라서 총독부 경찰 기구의 성 관리 정책도 일본 본토와 같은 방식으로는 철저히 시행될 수 없었다.

일본은 조선의 식민지 통치에 착수하면서부터 '민풍 개선' 정책의 일환으로 은군자나 색주가를 단속하고, 아내에게 매춘을 강요하거나 기생의 '밀매' 등을 경찰 당국에 의해 적발하였다. 그러나 1910년대 초반에 두드러진 여성 매매 형태는, 신문 보도 등을 보면 속인 여성들을 '아내'로 팔아넘기는 사례였다. 여성을 유괴하여 '갈보'나 '창기' 등으로 파는 사례도 존재했지만, 그러한 풍조가 사회 전체에 스며들어 있던 단계는 아니었던 것으로 보인다.

한편 조선의 경찰권을 장악한 일본의 경찰 기구는 '합병' 직전에 사창 단속 강화 방침을 발표하였다. 1910년 8월 19일, 아카시 모토지로 경찰 총장이 서울 남·북 양 경찰서 관내의 주요한 소식당·소음식점 경영자(일본인이 중심으로 보인다)를 소집하고, 자신이 8항목의 '시달'을 전달하였다. 그 요점은, ① 소식당·소음식점에서 의심스러운 여성을 고용한 자에게 경찰서에서 더욱 주의를 줄 것(제2항), ② 특히 하세가와 마을·요네쿠라 마을·아사쿠 마을·청파(각각 현재의 소공동·북창동·회현동·청파동에 해당) 등의 소식당·소음식점의 풍속이 좋지 않으므로 앞으로 자주 단속을 실시할 것(제3항), ③ 제2·3항의 시행으로 영업이 어려워질 경우 10개월 이내에 업종을 변경하거나 제2종 식당 지정지(신촌·도산·중의 신지 각 유곽)에서 영업할 것(제4·5항) 등이었다. 서울 성내의 일본인 소식당은 앞서 언급한 대로, 1907년경에 '중의 신지' 유곽으로 이전한 바 있었지만, "그 후에도 시내 각지에 증가하여, 아사쿠 마을의 현재 청옥당 옆 골목(마마), 태평동[현·태평로], 하세가와 마을, 황금동[현·을지로] 청파 주변은 일제히 의심스러운 등불을 걸고, 어둠 속에서 꽃이 피어내는 독한 냄새를 풍기고 있었다. 조선인, 중국인 상대 전문의 극하등도 있었으며, 또 여인 한 명에 몇 천 원을 주는 상등도 있었다"는 상황이었다.

당시 '애매한 집'이라고 불렸던 사창이 있는 소식당은 이 시기에 서울 시내에 130여 곳이 흩어져 있었다고 전해지며(『조선신문』1911년 4월 19일), 그 안주인은 성병 검진을 받으며 반쯤 공인된 존재였다고 한다(『매일신문』1911년 6월 18일). 삼유곽 중 중의 신지는 토지가 협소하여 더 이상 신축할 여지가 없었고, 신촌·도산 두 유곽에는 "당당한 대여석"이 자리를 잡고 있어, 소규모 소식당은 맞설 수 없었다고 보였다(『조선신문』1911년 4월 19일). 그로 인해 소식당은 자주 이전 연기를 신청한 것으로 보이며, 앞서의 시달에서는 '합병' 다음 해인 1911년 4월 중에 이전을 완료할 방침이었으나(『조선신문』1911년 2월 22일), 결국 6월 18일을 최종 기한으로 하여 이전이 완료된 것으로 보인다(『매일신문』1911년 5월 23일).

이전을 대비해 신촌 유곽은 서쪽에 인접한 2274평의 부지를 추가하였고(『조선신문』1911년 4월 13일), 이 확장 지역은 '다이와 신지'라고 불렸다. 또 용산의 도산 유곽에서도 지역을 확장하고, 건물 신축 및 대문 신설, 외곽 신축 등의 공사를 진행하였다(『조선신문』1911년 2월 22일).

이전 결과, 도산 유곽을 제외한 서울 시내에서 영업하는 '제2종 기생'(조선인은 제외)의 총수는 353명이 되었다. 그 분포는 신촌의 구 유곽 지역에 204명(대여석 12곳), 다이와 신지에 89명(동 19곳), 중의 신지에 57명(동 10곳), 외국인 3명(동 2곳, 위치 불명)으로 나뉘며, 이 외에도 제1종 기생이 96명, 중매인·안주인이 131명 있었다고 한다(『조선신문』1911년 9월 28일). 지정 지역으로 이전하지 못한 소식당은 지방으로 이전하거나 폐업할 수밖에 없었으며, 이전에 앞서 일본인 여성이 조선인 거리로 이동하거나(『조선신문』1911년 3월 26일), '갈보'를 둔 조선인 소식당의 신규 개업이 계속되었고, 일본인 유객이 증가했다고 전해진다(『조선신문』1911년 5월 11일). 평양이나 인천 등에서도 '애매한 집'을 유곽으로 이전시키는 정책이 이 시기에 실시되었다(『매일신보』1911년 4월 27일, 『조선신문』1911년 4월 9일, 9월 24일).

그러나 서울에서의 소식당 이전 정책은 그다지 효과를 보지 못한 것처럼 보인다. 이전 다음 해인 1912년 3월에는, 시간이 지남에 따라 "외관상으로는 음식점으로 가장하면서 실제로는 풍속을 파괴하는 행위가 때때로 발생한다"고 보도되었다(『매일신보』1912년 3월 23일, 원문 한글). 같은 해 3월에 공포된 제40호 '경찰범 처벌 규칙'이 사창의 처벌을 규정함에 따라, 경찰 당국은 사창 단속에 본격적으로 나선 것으로 보이며, 같은 해 3월부터 6월까지 일본인과 조선인 모두에 대한 '밀매 매춘' 단속이 집중적으로 보도되었다(『매일신보』1912년 3월 23일, 5월 11일, 5월 14일, 5월 29일, 6월 5일, 6월 15일, 6월 20일). 이 시기에는 서울뿐만 아니라 개성, 인천, 대구 등에서도 사창이 검거되었으며(『매일신보』1912년 6월 2일, 1913년 1월 11일, 1월 21일), 조선 전역에서 단속이 강화된 것으로 보인다.

그 후에도 서울 경찰 당국은 다양한 형태로 매매춘 관리의 철저화를 추구하였다. 1914년부터 15년 겨울까지 황금동 일대에서는 음식점의 신규 개업을 허용하지 않기로 하였으나, 15년 봄에는 50여 곳이 영업 중이었으며, 각 가게는 2~3명의 '백수'를 두었고, 이들은 '공창처럼 이해'하여 손님을 끌어모으기도 했다고 한다(『조선신문』1915년 6월 3일). 그러나 제정 5년 기념 조선 물산 공진회의 개최가 다가오자, 서울 본청에서는 단속을 더욱 강화하였고, 많은 접객업자들이 폐업한 것으로 보인다(『조선신문』1915년 8월 17일). 경찰 당국은 경성부청이나 남대문 정거장(현 서울역) 등 서울의 주요 시설에 가까운 중의 신지 유곽의 폐지를 결정하고, 해당 유곽의 8곳 40여 명의 '창기'는 1915년 8월까지 다이와 신지나 미요이 유곽(구 도산 유곽)으로 이전할 것을 명령하였다(『조선신문』1915년 6월 6일, 7월 1일).

1910년대 초반 서울에서는 이처럼 유곽의 정리·재편과 사창에 대한 단속 강화라는 두 가지 정책이 연동하여 시행되었으며, 식민지 조선 사회에서 성 관리 시스템의 구축이 모색된 시기라고 할 수 있다.