2. "예기"와 "기생"의 조직화

앞서 언급한 바와 같이, "매춘부"를 영업 지정 지역(유곽)으로 격리하고 유곽 외 지역에서의 사창 단속은, 공창(일본 본토에서의 용어로는 "창기")과 기타 접객 여성(동일하게 "예기"나 "주막 여성" 등)을 차별화하려는 정책적 의도에 근거한 것이었다. 일본의 공창 제도 상, 공창 이외의 여성의 매춘을 "공인"할 수는 없었다. 앞서 소개한 사창 단속 정책은 주로 일본인 "주막 여성"과 조선인 "색주가"와 "갈보"를 대상으로 했으나, 일본인 "예기"나 조선인 "기생"의 경우도 사정은 같았다. 특히 문제되는 것은 총독부 경찰 당국이 일본의 "예기" 범주에 맞춰 관리하려고 했던 조선인 "기생"의 영업 형태가 "예기"와 크게 달랐다는 점이다.

기생 관리 정책의 모델은 일본인 예기에 대한 관리 방침에서 찾을 수 있다. 일본의 관헌은 예기의 밀매춘을 방지하기 위해 다음 두 가지를 중시했다.

1. 권번(券番)의 설치: 권번은 제1종 음식점 영업자가 설치하게 되어, 예기의 풍속을 교정하고, 주인 예기 간의 분쟁을 방지하며, 경찰의 단속 취지를 전달하는 등의 용도로 사용되는 기관이다.

2. 거주 제한: 즉, 기존의 주인과의 계약에 따라, 현재 음식점에서 함께 거주하는 자를 제외하고는, 음식점이나 그 내부에 거주하는 것을 허용하지 않는다. 따라서 예기는 반드시 예기 집이나 자택에 거주해야 한다.

이 두 가지 중 특히 중요해 보이는 것은 첫 번째 권번의 설치이다. 권번의 본래 역할은 음식점에 예기를 소개하고, 요금 정산 등을 담당하는 것이지만, 여기서 예기의 풍속 교정, 주인과 예기 간의 분쟁 방지, 관헌으로부터의 주의 사항 전달 등 역할이 강조되고 있다. 조선의 일본인 거주지에서 예기 영업이 인정된 이후, 한동안 권번이 설치되지 않았고, 예기들은 대개 음식점에 소속되어 그 음식점 내에 거주하고 있었다. 이로 인해 예기에 의한 밀매춘이 쉽게 이루어진 것으로 보인다. 단속 방법 제2항에서 지적한 바와 같이, 예기가 음식점 내에 거주하지 않도록 하려면 예기의 영업 장소(음식점)와 예기의 생활 장소를 예기 집으로 분리해야 하므로, 예기 집과 음식점의 중개 역할을 하는 권번이 필요하게 된다. 이로 인해 서울에서는 1910년에 "동권번"과 "중권번"이라는 두 개의 권번이 만들어졌다. 그 상황은 다음과 같이 설명된다.

"작년까지 예기를 보유하고 있는 것은 음식점에 한정되어 있었으며, 예기란 명칭만으로 그 집에 있으며 그 집의 손님에게 나가던 것이 바로 유곽의 여창과 같았다. 그러다 풍속 단속이라는 명목으로 당시 이사관 미우라 야고로가 권번 설치를 명령하였고, 이로 인해 중권번과 동권번 두 개가 생겼다."

그러나 예기 집과 음식점을 즉시 완전히 분리하는 것은 어려웠기 때문에, 당분간 두 가지를 겸업하는 것도 허용되었으며, 특히 중권번은 "형식적으로 만들어진 것일 뿐 여전히 음식점과 예기 집의 겸업" 상황이었다. 한편 동권번은 1911년 3월에 "경성권번"으로 개칭되었고, 1916년 5월에는 경성권번에서 "신권번"이 분리되어 독립하게 되었다(『조선신문』1911년 3월 4일, 1916년 5월 11일).

그러나 기생의 경우, 제1장 제1절에서 언급한 바와 같이, 원래 자택에 손님을 초대하는 관습이 있었으며, 1910년대 중반이 되어서도 그녀들이 음식점에서 영업하는 것은 드물었고, 조선인 경영의 음식점 자체가 거의 존재하지 않았다. 즉, 일본인 시각에서 보면 기생의 영업 형태는 "내지인의 그것처럼 음식점과 예기 집을 겸하는 것이 아니라 오로지 예기 집만"이었다(『조선신문』1916년 5월 14일)고 보였기 때문에, 권번 설치 요구는 주저되었다. 따라서 기생을 관리하기 위해 경찰 당국은 우선 앞서 언급한 "기생단속령"(1908년)에 따라 조합을 조직하게 하였다. 이미 "병합" 전인 1908년에 경기 기생이 "광橋조합"을 설립하였으며, 1913년에는 평양 출신 기생을 중심으로 "차동조합"(후에 "대정조합"으로 개명)이 만들어졌다. 전자는 "유부 기생 조합", 후자는 "무부 기생 조합"으로도 불렸다. 이후 1917년에는 대정조합에서 영남 지방(경상도) 출신 기생들이 분리되어, 한남조합이 만들어졌다(『매일신보』1917년 2월 27일).

이들은 모두 과거 관기(일판)였던 여성들 중심으로 만들어진 조합이다. 그러나 앞서 언급한 바와 같이 "하급 기생" 혹은 "준기생"으로 여겨졌던 삼판은 "기생"과 "창기"의 중간에 위치하는 존재였다. 삼판은 색주가(갈보)와 함께 1909년에 한성 창기 조합(앞서 언급한) 을 조직하였고, 경찰 당국이 그들을 관리하기 시작한 초기에는 "창기"로 취급되었다. 그러나 1914년 3월에는 다음과 같은 소식이 보도되었다.

"경성 남부 시골·신창 기생 조합소의 예기들이 모두 함께 동천 경찰서에 신청하였는데, 이전과 같은 매춘은 결코 하지 않고……기생에 적합한 업무에 종사할 것이니, [기생으로서] 인가해 달라고 간곡히 요청하였으나……[동천서에서는] 정당하지 않다고 하여 지난 12일에 신청서를 거부하였다……(『매일신보』1914년 3월 13일, 원문 한글).

여기에서는 "기생 조합소", "예기"로 보도되었지만, 시골(시동)을 근거지로 하여 "매춘"을 해온 여성들은 삼판이었을 것이다. 한성 창기 조합과의 관계는 불명확하나, 이 시기에 삼판들은 "신창 기생 조합소"—통상 "신창 조합"이라고 불린—을 설립하고, 창기에서 기생으로의 "승격"을 요구한 것으로 보인다. 이 시점에서 그녀들의 신청은 거부되었으나, 이와 같은 신청이 이루어진 것 자체가 "기생"과 "창기"의 경계가 여전히 유동적이었다는 사실을 보여준다.